El Estado por dentro: Asamblea Nacional, Consejo de Estado y el Presidente de la República

El pasado domingo 26 de marzo se eligieron los 470 diputadas y diputados que integrarán la X Legislatura de la  Asamblea Nacional del Poder Popular. En este sentido, es impresindible realizar algunas consideraciones mínimas respecto a las relaciones entre la Asamblea Nacional del Poder Popular, el Consejo de Estado y el Presidente de la República.

En el nuevo escenario constitucional, el engranaje que se establece entre la Asamblea Nacional del Poder Popular, como órgano supremo del Poder estatal y el Consejo de Estado, como su órgano representativo, se caracteriza por una dirección única (Presidente, Vicepresidente y Secretario) que comporta capacidad de actuación, estabilidad en el control, evaluación y seguimiento de procesos, mayor integración de sus funciones, así como diálogo permanente entre ambos órganos.

La supremacía constitucional, la composición plural que se manifiesta en la Asamblea Nacional, el principio de jerarquía, la legitimidad popular de los diputados y la regla de subordinación de la minoría a la mayoría; pueden corregir los posibles compromisos que se originen como consecuencia de esta unidad de dirección entre la Asamblea Nacional y del Consejo de Estado, sobre todo en aquellas destinadas al control de las decisiones de este último.

Por ello, se estima que la nueva formulación proyecta un mayor control de la Asamblea Nacional del Poder Popular respecto al Consejo de Estado, que se cristaliza, entre otras, en la ratificación por la primera de los decretos-leyes y acuerdos del segundo, en la revocación total o parcial de los decretos-leyes, en el control de constitucionalidad de los decretos leyes, en la atribución de conocer, evaluar y adoptar decisiones sobre los informes de rendición de cuenta y en la posibilidad de aprobar el reglamento de este.

Desde la técnica jurídica era más acertado hablar de abrogación de los decretos-leyes y no de revocación que tiene significaciones precisas, tanto en la esfera pública, como en la privada.

El acto de ratificación no ha de concebirse como un mero espacio de formalidad, compone acción de soberanía y límite a la representación que ostenta el Consejo de Estado, pues los decretos-leyes presentan un marco de movilidad que está dado por el ámbito competencial del órgano emisor. De esta forma, se redimensiona la dinámica entre las leyes y los decretos leyes.

Por otro lado, la interlocusión entre la Asamblea Nacional del Poder Popular y el Consejo de Estado se verifica en las competencias de ambos. A tenor de la Constitución de 2019, por ejemplo, tanto uno como otro, dan a las leyes vigentes, de tornarse imprescindible, una interpretación general y obligatoria. Se entiende, por el carácter representativo del Consejo de Estado que, entre uno y otro período de sesiones de la Asamblea Nacional del Poder Popular, interprete las leyes con carácter vinculante, pero esta concurrencia de atribución en ambos órganos puede generar un conflicto si la interpretación que realiza el Consejo se diferencia de la interpretación auténtica que efectúa el órgano con funciones legislativas.

En el engarce Asamblea-Consejo de Estado se debe repensar cómo lograr mayor eficacia en las funciones del órgano supremo, incluso a partir de lo estipulado por la ley electoral, disminuyeron los diputados y eso debe permitir un funcionamiento más estable. A pesar de que se mantuvo que la Asamblea se reúne en dos períodos ordinarios de sesiones al año (C. 2019. Art. 110, inciso c); es fundamental que se utilicen más las sesiones extraordinarias, sea las convocadas por el Consejo de Estado o las que solicite la tercera parte de los diputados. Para ello, se deben articular las comisiones permanentes de trabajo de la Asamblea, a las que crea para el mejor ejercicio de sus funciones (C. 2019, Art. 118), las comisiones temporales y los diputados.

Es imperioso que los diputados y diputadas se empoderen. La Constitución contempla como un derecho de estos que, en el curso de las sesiones de la Asamblea Nacional del Poder Popular, puedan hacer preguntas al Consejo de Estado y al Consejo de Ministros o a los miembros de uno y otro, y a que estas les sean respondidas en el curso de la misma o en la próxima sesión (C. 2019, Art. 117). El ejercicio de este derecho, en virtud del mandato representativo, tiene que ser frecuente. Es importante, en pos de la legitimidad del modelo constitucional, que el pueblo visualice las maneras en las que los representantes ejercen la soberanía.

Otro aspecto que ha de transversalizar dicha relación es tener claridad en torno a que el ejercicio de representación que realiza el Consejo de Estado respecto a la Asamblea, está determinado por el ámbito de competencias que tiene el primero. Este órgano representa a la Asamblea, pero no la puede sustituir en sus potestades esenciales; de hacerlo se atentaría contra la superioridad de la Asamblea Nacional y se desplazaría el poder de su centro de gravedad a un órgano de menor jerarquía y menor legitimidad.

En lo que corresponde a la no profesionalización en política de los representantes populares y su posible incidencia en la eficacia del órgano se estima, en un balance de ventajas y desventajas, que este principio que opera para la mayoría -que no todos- de los integrantes de cuerpos de representación popular en Cuba, caracteriza al sistema político cubano y debe salvaguardarse. No obstante, es preciso lograr un equilibrio y contar con mecanismos viables para corregir los posibles inconvenientes.

También la no permanencia de la Asamblea obliga a que sus atribuciones de control y fiscalización sobre el resto de los órganos del Estado sean ejercidas de forma estricta, con exigencia de responsabilidad política y de apertura permanente de los resortes democráticos de expresión de soberanía popular: rendición de cuentas, revocación,  plebiscitos, entre otros. Tanto el Consejo de Estado como el Consejo de Ministros tienen carácter colegiado y sus decisiones son adoptadas por el cincuenta por ciento más uno de sus integrantes, y ambos rinden cuenta de su actuación ante la Asamblea Nacional del Poder Popular.

Un elemento importante que aporta la Constitución radica en la composición del Consejo de Estado y la introducción de las denominadas incompatibilidades. Bajo la fórmula: “No pueden integrar el Consejo de Estado los miembros del Consejo de Ministros, ni las máximas autoridades de los órganos judiciales, electorales y de control estatal”, se plasma la imposibilidad de hacer simultánea la condición de miembro del Consejo de Estado con la de integrante del Gobierno de la República, o sea, nunca podrán pertenecer al órgano que representa a la Asamblea Nacional del Poder Popular entre uno y otro período de sesiones, el Primer Ministro, los Viceprimeros Ministros, los Ministros, el Secretario y otros miembros que determina la ley como integrantes del Consejo de Ministros.

De igual forma, son incompatibles el Presidente y Vicepresidentes del Tribunal Supremo Popular, el Presidente, Vicepresidente y Secretario del Consejo Electoral Nacional, el Fiscal General y Vicefiscales de la Fiscalía General de la República, el Contralor General y Vicecontralores de la Contraloría General de la República, entre otros que se encuentran implícitos en la prohibición normativa. No obstante, la indefinición de la norma en concreto, al utilizar el sustantivo órgano y los adjetivos que lo califican en plural, así como la indeterminación en los órganos que realizan control estatal y que se encuentran insertos en tal imposibilidad, puede limitar la elección como miembro del Consejo de Estado. De cualquier forma, la interpretación siempre debe estar en concordancia con la naturaleza de los órganos y la jerarquía en la organización interna de ellos.

En este plano, debe distinguirse la incompatibilidad con la inelegibilidad, pues esta última sí afecta el derecho a ser elegido, mientras que el incompatible es por el ejercicio de la función, o sea, la persona tiene derecho a ser elegido, pero no puede simultanear el mandato electoral con otra actividad. Lo anterior puede ser relevante en dependencia del momento de la elección, pues nuestra Asamblea Nacional del Poder Popular elige entre sus diputados aquellos que integrarán el Consejo de Estado, pero, también elige o designa a los incompatibles con tal condición.

En el escenario constitucional actual, a tenor del artículo 128 inciso f), el Presidente de la República propone a la Asamblea Nacional del Poder Popular o al Consejo de Estado, según corresponda, la elección, designación, suspensión, revocación o sustitución en sus funciones del Primer Ministro, del Presidente del Tribunal Supremo Popular, del Fiscal General de la República, del Contralor General de la República, del Presidente del Consejo Electoral Nacional y de los miembros del Consejo de Ministros.

La complejidad reside en que la propuesta posterior del Presidente coincida con un diputado que haya sido electo como miembro del Consejo de Estado. Frente a tal disyuntiva, la incompatibilidad obligaría a la renuncia del potencial propuesto, pues no se puede hacer efectiva siendo miembro del órgano que representa a la Asamblea Nacional del Poder Popular.

Para los órganos electorales se establece una incompatibilidad absoluta que abarca a todas las personas que resulten nominadas u ocupen cargos de elección popular, lo que garantiza imparcialidad en el sistema electoral.

Como se comentó anteriormente, entre las modificaciones que introduce la Constitución de 2019 destaca la reaparición, después de 43 años, del Presidente de la República y del Vicepresidente. En rededor del primero se debe acotar que no se está ante un Jefe de Estado al estilo parlamentario clásico, en el que esta figura desarrolla funciones ceremoniales y de representación general de la política y de la unidad del Estado; al contrario, constituye un órgano con fuertes prerrogativas que hacen de su gestión un elemento cardinal dentro del Estado y del sistema político. En relación al Presidente de la República se incorpora una limitante al ejercicio del poder. Se deja atrás la variante de reelección indefinida y se regula un modelo de reelegibilidad inmediata cerrada.

Con la Constitución de 2019, amén de que durante la consulta popular la ciudadanía se manifestó en un por ciento considerable –en los términos de estimación que hiciera el gobierno en relación a otros tópicos-, en desacuerdo con establecer límites a la posibilidad de reelección; se aprobó un límite expreso a la reelección del Jefe de Estado. Así, el artículo 126 establece que el Presidente de la República puede ejercer su cargo hasta dos períodos consecutivos, luego de lo cual no puede desempeñarlo nuevamente (C. 2019, Art. 126). De igual manera ocurre con el Vicepresidente de la República, que es elegido de la misma forma, por igual período y limitación de mandato que el Presidente (C. 2019, Art. 129).

La relación de la Asamblea Nacional con el Presidente de la República está determinada, en una dirección de jerarquía, por la capacidad que tiene la primera de elegir entre sus miembros, al segundo, con las consecuencias que en el orden técnico y político implica: rendición de cuenta del elegido a los electores, revocación del mandato, control de constitucionalidad sobre los decretos presidenciales como disposiciones jurídicas que resultan de la potestad normativa del Jefe del Estado; ejercicio de la más alta fiscalización que desarrolla la Asamblea sobre los órganos estatales, entre otros elementos. Estas relaciones perfilan la sujeción del Presidente a la Asamblea en todo momento. Incluso cuando se activa el Consejo de Defensa Nacional, una vez restablecida la normalidad en el país, rinde cuenta a la Asamblea Nacional del Poder Popular de sus decisiones y gestión durante ese período.

Debe resaltarse que el Presidente, ente todo, es diputado y está sometido a las reglas que concretan los principios de la democracias socialista. Tiene el deber de desarrollar sus labores en beneficio de los intereses del pueblo, mantener vínculo con sus electores, atender sus planteamientos, sugerencias, críticas y explicarles la política del Estado. Asimismo, rinde cuenta del cumplimiento de sus funciones como tal (C. 2019, Art. 113).

En otra orientación, las interconexiones Asamblea Nacional-Presidente de la República pasan por la atribución del segundo de proponer, según corresponda, la elección, designación, suspensión, revocación o sustitución en sus funciones del Primer Ministro, del Presidente del Tribunal Supremo Popular, del Fiscal General de la República, del Contralor General de la República, del Presidente del Consejo Electoral Nacional y de los miembros del Consejo de Ministros.

Esta atribución presidencial implica confianza y ubica al Presidente de la República en una posición central en las relaciones interogánicas, aunque siempre se deja la decisión al órgano supremo de poder, acción que ofrece la posibilidad a la Asamblea Nacional de valorar detenidamente la propuesta y adoptar lo más conveniente para el desarrollo del país. La concreción de estas atribuciones implica corresponsabilidad entre ambos órganos, aspecto importante por la naturaleza de los cargos que se eligen o se designan.

Lo anterior es significativo pues, después de la Constitución de 1976, la colegiabilidad constituyó un principio medular de la estructura estatal. Aunque la figura del Presidente de los Consejos de Estados y de Ministros tenía relevancia en el entramado estatal, las decisiones tomadas por los órganos que presidía, se enmarcaban en espacios de mayorías.

En esa misma línea el titular del Estado puede proponer, de conformidad con lo previsto en la Constitución y la ley, la suspensión, modificación o revocación de las disposiciones y acuerdos de los órganos del Estado que contradigan la Constitución, las leyes o afecten los intereses generales del país (C. 2019, Art. 128, inciso n).

Respecto a esta atribución, aunque el texto constitucional no establece límites, en pos de la coherencia y para evitar la superposición entre los órganos, debe entenderse restringida para disposiciones infralegales. Carece de todo sentido técnico que pueda el Presidente instar un control posterior de la ley por los siguientes elementos: primero, él es diputado y como tal participa del procedimiento legislativo en su fase constitutiva, donde puede expresar sus preocupaciones en torno a problemas de inconstitucionalidad del proyecto de ley que se somete a consideración; segundo, por mandato constitucional él refrenda las leyes que emite la Asamblea Nacional del Poder Popular y dispone su publicación en la Gaceta Oficial de la República, de conformidad con lo previsto en la ley (C. 2019. Art. 128, inciso d), por tanto sería incongruente totalmente que después que refrenda, inste un control de constitucionalidad de la ley; tercero, de no interpretarse dicha competencia de esta manera, se generaría un conflicto orgánico.

Un pequeño comentario merece esta atribución que tiene el Presidente de participar en la etapa integrativa de la eficacia del procedimiento legislativo. La acción de refrendar, por el modelo cubano, no equivale a lo que conocen los sistemas presidencialistas como veto presidencial; es una facultad meramente formal que debe cumplir el Presidente sin dilación. Podría haberse prescindido de esta, pues él participa del espacio de aprobación de la ley como diputado. Además, en el caso de que en el momento de aprobación de la ley el Presidente de la República votara, en su condición de diputado, de manera negativa; los propios principios de organización y funcionamiento de los órganos del Estado develan la regla de que la libertad de discusión, el ejercicio de la crítica y la autocrítica y la subordinación de la minoría a la mayoría rigen en todos los órganos estatales colegiados; lo que impone actuar en consecuencia en el acto de refrendo.

Múltiples son las relaciones que se establecen entre estos órganos superiores dentro de la estructura del Estado y su desarrollo merece otras consideraciones sobre las que se volverá en otra oportunidad.

En conclusión

• La Asamblea Nacional del Poder Popular, dentro del marco de sus competencias y, en consecuencia, como espacio de soberanía, debe proyectar su labor al desarrollo de los mandatos constitucionales mediante el ejercicio de la función legislativa. Para ello, entre otros elementos, es indispensable que se repiensen sus sesiones, se convoquen sesiones extraordinarias de manera frecuente, se dispongan vías para el trabajo con los diputados en los territorios, se utilicen los mecanismos democráticos que puede poner en movimiento para asegurar legitimidad, entre otros.
• Legislar (lo necesario) y mejor (con las tres dimensiones: la democrática, la técnica y la política-ideológica). Evitar la hipertrofia jurídica por la constante producción normativa, es primordial para alejarse de la anomia social, donde la eficacia de las normas tiende a cero.
• La relación entre la Asamblea Nacional y el Consejo de Estado, así como sus efectos hacia el resto de los órganos estatales y el ordenamiento jurídico, está determinada por los principios de competencia y de jerarquía; así como por la naturaleza de representación que ostenta el sugundo en torno al primero.
• Como órgano de naturaleza no colegiada, el Presidente de la República, está sujeto al control de la Asamblea Nacional del Poder Popular. Desde esta perspectiva, su elección indirecta como Jefe del Estado y su posición dentro del entramado estatal, a partir de sus competencias, son elementos que deben reforzar las dinámicas de control popular sobre esta figura.
• La armonía funcional del Estado cubano transita por la correspondencia entre las estructuras de poder y la realización de métodos democráticos. La concordia de espacios de representación, deliberación y de participación directa es necesaria en la sociedad como escenario de complejidades.
• Las significaciones sociales positivas que consagra la Constitución (dignidad, libertad, igualdad, solidaridad, justicia social, entre otros); los derechos, deberes y garantías; el sistema económico y el sistema político, delinean objetivos precisos y fines que vinculan a los órganos del Estado, sus directivos, funcionarios y empleados.
• Elemento cardinal dentro del «Estado socialista de derecho y justicia social», es la necesidad de fortalecer la institucionalidad, o sea, el sentido institucional. Cumplir con los principios de supremacía constitucional y de vinculación positiva a la legalidad (C. 2019, Arts. 7 y 9) trasciende a la calidad en el ejercicio del poder público político, por ende, a la lealtad de la estructura estatal con los objetivos proyectados desde la Constitución.
• Los ciudadanos deben ver satisfechas sus expectativas con el desarrollo institucional, deben tener confianza en el hacer estatal y esto comprende instituciones abiertas, transparentes, sujetas en todo momento al control popular.

Fuente: Cubadebate. Texto: Dr. Yuri Pérez Martínez